На пятилетие проекта «Пояс и Путь» премьер-министр Малайзии Махатхир Мохаммад подготовил подарок для председателя КНР Си Цзиньпина. Малайзийский премьер заявил, что китайские проекты в его стране реализованы не будут и что кредиты, которые Китай навязал Малайзии, кабальные, поэтому выплачивать он их не намерен, а намерен пересматривать. Важно, что проекты были остановлены в середине пути, когда Exim Bank уже выделил около $5 млрд из $20–22 млрд, в которые Малайзии обошлись бы два газопровода и железная дорога.
Вот так спокойно и буднично Махатхир открыл новую, третью главу эпопеи с китайской инициативой «Пояс и Путь». Первая длилась с объявления о запуске проекта в ноябре 2013 года по март 2015 года, когда была принята концепция «Пояса и Пути». Тогда китайцы искали содержание для проекта, пытаясь совместить ожидания других стран со своими реальными возможностями.
Во второй главе, начавшейся с марта 2015 года, китайцы безудержно набирали проекты во всех уголках земли, не особенно заботясь о их выполнимости и влиянии на принимающие страны. Этот этап подошел к концу сейчас, когда лидер крупной развивающейся страны Махатхир сообщил Си Цзиньпину, что Малайзии такого счастья не нужно.
Наконец, открывающаяся теперь третья глава должна стать временем отрезвления: набрав более полутора тысяч проектов в 78 странах «Пояса и Пути», китайские компании столкнулись с трудностями, которые необходимо как-то разрешить. Небольшие протесты и отмена проектов бывали и ранее, но случай Малайзии – первый, когда крупная страна продемонстрировала твердую решимость не соблюдать условия сделки, противоречащей национальным интересам, и при этом сохранять дружественные отношения с Китаем.
Если число провальных проектов «Пути» продолжит расти, это будет означать неудачу всей идеи экспорта китайской модели развития и нанесет сильный удар по позициям Си Цзиньпина, который фактически заменил этой своей инициативой всю внешнеэкономическую деятельность страны. Так каковы главные риски, с которыми «Пояс и Путь» столкнулся через пять лет существования?
Критерии успеха
Ключевая задача Пекина сейчас – понять, каковы наиболее распространенные причины отмены или задержки проектов «Пути». Тем более что пока проблем не так много. По даннымамериканской RWR Advisory Group на середину лета 2018 года, те или иные трудности возникли в 234 из 1674 ситуаций, или в 14% случаев. Это означает, что в 86% проблем пока нет.
Много это или мало? Вопрос сложный, потому что сравнить «Пояс и Путь» пока не с чем: инициативы одной страны редко охватывают 80 стран. Но можно использовать данные международных банков, которые часто конкурируют с Китаем за право профинансировать проект. По подсчетам 2015 года, доля успешных проектов Азиатского банка развития составляла 64,9%. Доля успешных проектов группы Всемирного банка в Азии – 78,3%.
На таком фоне китайская инициатива сразу начинает казаться намного успешнее. Тем не менее очаровываться не нужно: «Пояс и Путь» был запущен в конце 2013 года, а по факту реализация началась только в 2015 году (если не считать тех проектов, которые были включены в него задним числом). В то время как Всемирный банк и Азиатский банк развития работают десятилетиями и уже собрали как солидный перечень успехов, так и собственное инвестиционное кладбище.
«Пояс и Путь» провел второй этап жизни в стадии чёса, когда на качество привлекаемых проектов особенно не смотрели. Это закономерно привело к большому объему мусорных с инвестиционной точки зрения проектов, которые в принципе не могли принести никакой пользы и достались Китаю без борьбы, так как все международные игроки от них отказались.
Долговая яма и суверенитет
Основная претензия, которую предъявляют к «Поясу и Пути» – он увеличивает риски дефолта в развивающихся странах с нестабильной экономикой. Об этом говорит, например, исследование
Во всех этих странах, как полагают исследователи, госдолг к концу 2018 года должен превысить 50% ВВП, если они получат от Китая кредитные деньги. При этом у Джибути, Монголии и Черногории он превысит 80%, а у Мальдив составит около 109%. Условия предоставления китайских кредитов варьируются от почти беспроцентных в некоторых проектах в Пакистане до коммерческих в Джибути. Учитывая, что возврат от инфраструктурных проектов обычно растягивается на десятилетия, до этого времени вполне возможен дефолт стран-заемщиков.
22 июля в Financial Times вышла статья, в которой неназванный пакистанский чиновник сообщил изданию, что страна уже осенью может обратиться к МВФ за кредитом, чтобы избежать дефолта. Пакистан – мировая витрина сотрудничества с Китаем, аналог Японии для послевоенных США. Исламабад фактически доверил Китаю свою промышленную политику и в рамках Китайско-пакистанского экономического коридора (КПЭК) вызвался принять $62 млрд китайских инвестиций (21,8% ВВП страны), с тем чтобы транспортная, аграрная и промышленная система страны была сшита с китайской. Если в самом начале сотрудничества с Китаем (пока запущено проектов на $19 млрд из $62 млрд) страна объявит дефолт, то это станет страшным ударом по имиджу Пекина.
Классический пример того, как страна не смогла справиться с китайскими инвестициями, – это Шри-Ланка. В декабре 2017 года стране пришлось передать Китаю в пользование на 99 лет порт Хамбантота и прилегающую к нему территорию, чтобы уменьшитьсвои обязательства. Порт был построен на китайские кредиты в 2010 году и сразу же начал генерировать убытки: проект с самого начала был обречен, от него отказались все международные кредиторы и Индия, традиционный союзник и инвестор.
Когда взявший у Китая кредит на строительство порта президент Махинда Раджпакса проиграл выборы в 2015 году, новое правительство обнаружило, что доходов страны не хватает даже на выплату процентов по кредиту, не говоря уже об уменьшении его тела. В попытке уменьшить обязательства порт передали тем, кто его строил. Долг Шри-Ланки тем не менее продолжает расти: в 2018 году, по прогнозам Всемирного банка, он составит 77% ВВП, и на его оплату уйдет 14,1% ВВП.
На всех парах в том же направлении катятся Мальдивы. До 2012 года архипелаг был в индийской сфере влияния, у Китая там даже не было посольства. В 2013 году президентские выборы выиграл Абдулла Ямин и резко изменил курс страны. Он подписал с Китаем три большие сделки: на реконструкцию аэропорта ($800 млн), строительство возле него Китайско-Мальдивского моста дружбы ($224,2 млн, 57,5% – грант правительства КНР; 36,1% – кредит правительства КНР; 6,4% – собственные мальдивские средства), а также на постройку порта (цена неизвестна). Все это повысило долговую нагрузку крошечной нации до 60% ВВП и сделало Китай основным держателем ее долгов.
Бывший президент Мальдив Мохаммед Нашид, возглавивший оппозицию, заявил, что в случае прихода к власти он пересмотрит условия сделки с Китаем, так как страна выплатить кредит не способна. «Ни один из этих проектов не был отобран в ходе тендера, – заявил он. – Мы не знаем общую сумму, мы не знаем их условий, кому они выделены и что за них должно государство» .
Китай действительно обычно старается выделять деньги на коммерческих условиях и с расчетом на возврат, поэтому некорректно сравнивать «Пояс и Путь» с послевоенным «планом Маршалла» США. Негласной платой Вашингтону в конце 1940-х годов было изгнание из правительств Западной Европы коммунистов и создание прочного блока союзников в борьбе с СССР. Китай в 2010-х хочет получить вложенные деньги обратно с процентами, а также по возможности закрепить страну в орбите своего влияния.
Ставка, под которую Китай готов давать деньги на проекты, в большинстве случаев засекречена. В проектах, условия которых известны (железная дорога Джакарта – Бандунг в Индонезии, шоссе Белград – Бар в Восточной Европе, железная дорога в Малайзии и так далее), она чаще всего колеблется в диапазоне 2–3,5% при 20–45-летнем сроке выплат и 5–10-летнем периоде до начала начисления процентов.
Это довольно много, тот же Азиатский банк развития дает кредиты на инфраструктуру по ставке в среднем от 0,5% до 1,5% годовых. Но тут нужно учесть, что и требования к заемщику у него куда выше: от страны требуют строгой финансовой дисциплины и открытости, что под силу далеко не всем развивающимся государствам. Все происходит так же, как и на национальном уровне: чем выше риск, тем выше премия за него, так что китайские банки здесь работают в стандартной рыночной логике, в которой им западные наблюдатели часто отказывают. При этом, как и в случае с частными предприятиями, у стран есть риск банкротства по международным обязательствам.
Возникает вопрос, если страна не сможет платить по счетам, как ответит Пекин? Не потребует ли расстаться со своим суверенитетом?
Ответ на этот вопрос зависит от нескольких факторов, основные из которых – глубина трудностей, в которых оказался заемщик, наличие у Пекина территориальных претензий к стране и в целом ее место в планах Пекина. В зависимости от этого ответ может быть очень разным.
Во-первых, Китай может просто списать долг, если видит, что страна все равно не в состоянии его отдать в обозримой перспективе и его наличие ухудшает с ней отношения. Так произошло, к примеру, с Зимбабве, Мозамбиком, Йемено
Впрочем, в основном это случается, когда речь идет о небольших и периферийных для китайских интересов государствах. Зачастую документы о списании долгов подписываются одновременно с документами о принятии нового долга, который по объему оказывается куда больше списанного. Например, в октябре 2017 года Китай согласился списать Мозамбику $36 млн и тут же подписал контракт на строительство на китайский кредит аэропорта стоимостью $60 млн.
Другой вариант – реструктуризация долга. Здесь примеров совсем немного: пока самый крупный и известный из них – реструктуризация долга Венесуэлы, которая может быть отнесена к «Поясу и Пути» лишь условно, а детали реструктуризации до сих пор обсуждаются.
Намного чаще Пекин использует обмен долговых обязательств на нефинансовые активы или политические уступки, что и позволяет многим аналитикам называть «Пояс и Путь» «долговой ловушкой». Типичный пример здесь – судьба упоминавшегося порта Хамбантота, который Шри-Ланка вынуждена была отдать Пекину, чтобы снизить долг объемом $3 млрд на $1,1 млрд.
Политическая нагрузка
Вторая важная проблема, связанная с некоторыми проектами «Пояса и Пути», – явное наличие политической нагрузки в соглашениях, что делает их куда менее стабильными. Китай зачастую делает ставку на вполне определенных лидеров, оказывая им политические и экономические услуги в обмен на заключение сомнительных с точки зрения национальных интересов контрактов. Эти соглашения обычно сразу же засекречиваются и становятся достоянием публики, только когда прокитайский лидер уходит и на его место приходит кто-то менее прокитайский. Как результат, новое правительство часто замораживает китайские проекты, что сказывается на двусторонних отношениях не лучшим образом.
Немало исследователей
Схожая ситуация и в Малайзии. Недавно вернувшийся к власти после пятнадцатилетнего перерыва Махатхир отменил три крупнейших проекта с китайским финансированием, которые были начаты предыдущей администрацией Наджиба Разака. Заморожено строительство Железнодорожной ветки Восточного побережья длинной 688 км (подрядчик – China Communication Construction Corporation) и двух газопроводов (China National Petroleum Corporation).
Проблемы две. Во-первых, по мнению новых властей, проекты могут быть связаны с масштабными хищениями в малайзийском фонде развития 1MDB, которые и стали причиной поражения предыдущего премьера на выборах. Фонд накопил долгов на $11 млрд, причем местонахождение $4,5 млрд обнаружить до сих пор не удалось. В конце июля этого года стало известно, что Разак предположительно финансировал дыры в балансе 1MDB из тех китайских кредитов, которые должны были идти на строительство железной дороги .
Во-вторых, как подсчитало Министерство финансов, фактическая цена проектов для Малайзии сильно отличается от их заявленной стоимости при подписании контракта. Изначально железная дорога обходилась Куала-Лумпуру в $13,6 млрд, но из-за разных дополнительных соглашений стоимость выросла до $16,5 млрд. Более того, если учесть все проценты, которые страна должна будет выплатить китайскому Exim Bank (85% финансирования проекта – его кредит), то сумма вырастает до $20 млрд. Без радикального уменьшения стоимости проекта он стране невыгоден и продолжаться не должен, подытожило министерство. Похожие выводы были сделаны и по поводу трубопроводов.
В излишней и немотивированной любви к Пекину обвиняют теперь и бывшее руководство Непала. В ноябре 2017 года новое правительство страны объявило о том, что отменяет заключенный с китайской компанией Gezhouba Water and Power Co. Ltd. контракт на $2,5 млрд на строительство гидроэлектростанции Будхи-Гандаки. Основной претензией непальцев было то, что предыдущее коммунистическое правительство утвердило проект без необходимых по закону тендерных процедур, просто передав его китайской компании.
Примечательно, что условия соглашений с Китаем в рамках «Пояса и Пути» засекречивают даже демократические правительства тех стран, которые находятся с Китаем в непростых отношениях. Австралийское правительство в начале августа отказалось обнародовать текст меморандума о взаимопонимании с КНР в рамках совместной работы по «Поясу и Пути». От Канберры этого требовали местные СМИ, ссылаясь на закон об открытости информации. Но власти заявили, что китайская сторона не давала согласия на обнародование информации и ее раскрытие «подорвет доверие» между странами. Как заметили в Fairfax Media, соседней Новой Зеландии конфиденциальность не помешала опубликовать полный текст аналогичного соглашения.
Некорректный анализ
Третья причина трудностей многих китайских проектов напрямую вытекает из их политической природы: они часто не очень хорошо просчитаны. Когда проект громко объявляют «флагманом дружбы и сотрудничества», обеим сторонам приходится игнорировать реальность, надеясь, что объективные ограничения получится преодолеть с помощью политической воли. В некоторых случаях это работает, в других – ведет к внезапной отмене запланированных сделок.
Хрестоматийный пример здесь – Индонезия, где серьезно задерживается строительство 142 км железнодорожной ветки Джакарта – Бандунг общей стоимостью $5,9 млрд. Контракт на ее строительство Китай перехватил у Японии в 2015 году. Совместная индонезийско-китайская компания Kereta Cepat Indonesia China должна была найти способ приобрести 550 гектаров земли, по которым предположительно пройдет железнодорожное полотно. Но после запуска проекта выяснилось, что индонезийские фермеры, бизнесмены и муниципалитеты не спешат продавать эти земли: их не устраивает предложенная цена и осложнения от того, что территорию разрежут железной дорогой.
Объявленная цена проекта уже выросла по сравнению с первоначальной на $800 млн, и президент Индонези Джоко Видодо хочет, чтобы Китай владел не 40%, а 90%-ной долей в новой дороге с соответствующим увеличением китайских затрат на строительство. В проект уже внесено огромное количество правок: изменена выходная точка железной дороги, скорость снижена с 350 км/ч до 250 км/ч, изменился маршрут, выросла стоимость земли, которую необходимо купить, понадобились дополнительные инженерные работы. Оказалось, что куда больше времени займет перекладка кабелей и водопроводных труб. Уже очевидно, что в 2019 году, как планировали, высокоскоростной поезд запущен не будет.
Другой пример – Мьянма. В декабре 2017 года первое за долгие годы демократическое правительство Мьянмы отменило контракт на строительство крупнейшего в стране нефтеперерабатывающего завода близ города Тавой стоимостью $2,6 млрд. Завод должна была строить компания Guangdong Zhenrong Energy Co., но, по словам представителей ее мьянманского партнера, компании Myanmar Economic Holdings Ltd, за два года после подписания соглашения китайцы так и не начали строительство. Причиной стали финансовые трудности Guangdong Zhenrong Energy, о чем власти Мьянмы сообщили изданию Myanmar Times. Китайская компания просто не рассчитала собственные возможности и не смогла приступить к реализации проекта.
Неверные расчеты обеих сторон серьезно осложнили строительство скоростной магистрали Будапешт – Белград. Идеолог этого начинания премьер-министр Венгрии Виктор Орбан предполагал отдать контракт китайской стороне без тендера, просто в знак укрепления отношений и чтобы позлить руководство ЕС. Сооружение ветки общей стоимостью $2,89 млрд при помощи китайских подрядчиков должно было начаться в 2014 году, но Еврокомиссия открыла разбирательство против Будапешта за то, что тот проигнорировал тендерное законодательство ЕС и отдал заказ без конкурса Пекину.
В октябре 2017 года Венгрию все же вынудили отменить сделку и открыть тендер, окончание которого намечено на сентябрь 2018 года. По первоначальному плану строительство ветки должно было быть завершено в 2017 году, но теперь намечено на 2023 год. Здесь расчеты китайских властей получить крупный престижный подряд в Европе натолкнулись на институциональные ограничения, которые, по всей видимости, в первоначальной версии не были приняты в расчет.
Проблемы с местными
В некоторых странах проекты «Пояса и Пути» сталкиваются с трудностями из-за негативного отношения к ним местного населения. Причина опять же в непрозрачности условий сделок, которая рождает чувство отчужденности у населения, не видящего в инфраструктурных мегапроектах пользы для себя. Особенно эта проблема актуальна в расколотых обществах, где противостояние между властью и населением или этническими или религиозными общинами превращает любой вопрос в острополитический.
Больше всего проблем такого рода «Пояс и Путь» испытывают в Пакистане. Пакистанское руководство почти полностью состоит из выходцев из штата Пенджаб, а значительная часть объектов находится в штатах Синд и Белуджистан, включая флагманский проект Китайско-пакистанского экономического коридора – порт Гвадар.
По федеральному законодательству Пакистана доход от объектов инфраструктуры идет непосредственно в центральный бюджет. Это вызывает понятный гнев у синдов и белуджей: они полагают, что пенджабцы в сговоре с китайцами просто собираются в очередной раз разграбить их родные провинции, богатые ресурсами.
К примеру, сепаратистская группировка провинции Синд «Джай Синд Мутахида Махаз» выступает резко против КПЭК и полагает, что он задуман для уничтожения синдов, проживающих в провинции. Они заявили, что будут атаковать всех, кто связан с проектом, включая китайцев. Фронт освобождения Белуджистана и другие группировки, действующие в этом штате, придерживаются такой же позиции: называют КПЭК «новой Ост-Индской компанией» и обещают сделать китайцев целью своих атак.
Вооруженные группировки синдов и белуджей насчитывают десятки тысяч человек и по идее могли бы серьезно осложнить строительство китайских объектов. В целом насилие пока удается сдержать в приемлемых рамках, хотя отдельные эксцессы случаются. Первое серьезное происшествие было в октябре 2017 года, когда в корпус, где проживали китайские строители порта Гвадар, прилетела граната. В тот же день атаке подверглись две другие группы рабочих того же проекта, уже пакистанцев. Всего было ранено 26 китайских и 19 пакистанских граждан, один пакистанец погиб. С 2014 года по октябрь 2017 года сепаратистами было убито 50 граждан Пакистана, работавших на строительстве КПЭК.
Пятого февраля 2018 года в Карачи убили выстрелом в голову главного странового управляющего китайского транспортного гиганта Cosco Shipping Lines Co. Чэнь Чжу. Ответственность за его смерть никто официально не взял, но, скорее всего, это убийство тоже связано с недовольством китайским присутствием в стране, а не криминалом: убитый не был ограблен.
Наконец, 11 августа 2018 года в округе Чагай Белуджистана подорвавшийся смертник ранил шесть человек, включая трех китайских инженеров. Ответственность на себя взяла одна из группировок, Армия освобождения Белуджистана.
В других странах такой острой реакции пока не наблюдается, но мирные протесты против строительства объектов «Пояса и Пути» были в Мьянме и Индонезии, а также во Вьетнаме и многих странах Африки.
Итоги
Демарш Махатхира должен заставить Китай пересмотреть свое отношение к проектам «Пояса и Пути». Не все государства можно согнуть в бараний рог, как это произошло со Шри-Ланкой. Пекин очевидно не готов к военной интервенции для защиты своих вложений за рубежом, поэтому ему придется учиться договариваться, принимая во внимание не только личность конкретного лидера, но и общий контекст страны.
Из описанных проблем вытекает еще несколько практических выводов.
Во-первых, значительные трудности возникают в основном в небольших и финансово нестабильных государствах, которые выбирают не между китайским и западным финансированием, а между «нарастить суверенный долг или не иметь инфраструктуру». К сожалению, небольшим государствам в любом случае непросто найти деньги: критикующие «Пояс и Путь» США, Япония и Индия не спешат выдавать Мальдивам, Шри-Ланке или Киргизии кредиты по ставке лучше китайской.
За развитие нужно платить, и если платой за строительство инфраструктуры становится размещение китайской военной базы или безоговорочная поддержка Китая в ООН, это может быть вполне разумной стратегией. Суверенитет – такой же ресурс, как и любой другой, и им вполне можно торговать.
Во-вторых, Китай по факту заинтересован в открытой публикации условий заключенных контрактов. Прозрачность автоматически перекладывает часть ответственности за «кабальный договор» с Пекина на правительство принимающей стороны, публично согласившееся на такие условия. Они в большинстве случаев хуже условий, скажем, Азиатского банка развития, но зато Китай на этапе выдачи кредита не требует контроля за экономической политикой других государств, а это стоит денег.
Наконец, Китаю необходимо учиться работать со сложными многосоставными обществами, будь то демократии или просто полиэтнические страны со множеством внутренних противоречий. Договор с центральным правительством в таких обществах не означает абсолютных гарантий выполнения контракта, потому что правительство может смениться или оказаться не самым сильным игроком в государстве.
Московский центр Карнеги.
29.08.18.
